招标采购法律法规教材解读：招标投标活动监督 2.4招标投标活动监督 2.4.1招标投标活动监督体系 《招标投标法》第7条规定：“招标投标活动及其当事人应当接受依法实施的监督”。在招标投标法规体系中，对于行政监督、司法监督、当事人监督、社会监督都有具体规定，构成了招标投标活动的监督体系。 (1)当事人监督 即招标投标活动当事人的监督。招标投标活动当事人包括招标人、投标人、招标代理机构、评标专家等。由于当事人直接参与、并且与招标投标活动有着直接的利害关系，因此，当事人监督往往最积极，也最有效，是行政监督和司法监督的重要基础。国家发展改革委等七部委联合制定的《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》具体规定了投标人和其他利害关系人投诉以及有关行政监督部门处理投诉的要求，这种投诉就是当事人监督的重要方式。 （2）行政监督 行政机关对招标投标活动的监督，是招投标活动监督体系的重要组成部分。依法规范和监督市场行为，维护国家利益、社会公共利益和当事人的合法权益，是市场经济条件下政府的一项重要职能。《招标投标法》对有关行政监督部门依法对招标投标活动、查处招标投标活动中的违法行为作出了具体规定。如第7条规定：“有关行政监督部门依法对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。” (3）司法监督 即指国家司法机关对招标投标活动的监督。《招标投标法》具体规定了招标投标活动当事人的权利和义务，同时也规定了有关违法行为的法律责任。如招投标活动当事人认为招标投标活动存在违反法律、法规、规章规定的行为，可以起诉，由法院依法追究有关责任人相应的法律责任。 （4）社会监督 即指除招标投标活动当事人以外的社会公众的监督。“公开，公平，公正”原则之一的公开原则就是要求招标投标活动必须向社会透明，以方便社会公众的监督。任何单位和个人认为招标投标活动违反招投标法律、法规、规章时，都可以向有关行政监督部门举报，由有关行政监督部门依法调查处理。因此，社会公众、社会舆论以及新闻媒体对招标投标活动的监督是一种第三方监督，在现代信息公开的社会发挥着越来越重要的作用。 2.4.2行政监督的基本原则 政府对招标投标活动实施行政监督必须遵循依法行政的基本要求，其基本原则有： （1）职权法定原则 政府对招标投标活动实施行政监督，应当在法定职责范围内依法实行。任何政府部门、机构和个人都不能超越法定权限，直接参与或干预具体招标投标活动。《国务院办公厅关于进一步规范招投标活动的若干意见》明确规定：“有关行政监督部门不得违反法律法规设立审批、核准、登记等涉及招投标的行政许可事项；已经设定的一律予以取消”。 （2)合理行政原则 政府对招标投标活动实施行政监督，应当遵循公平、公正的原则。要平等对待招标投际活动当事人，不偏私、不歧视；所采取的措施和手段应当是必要、适当的。 (3)程序正当原则 政府对招标投标活动实施行政监督，应当严格遵循法定程序，依法保障当事人的知情权、参与权和救济权。 （4）高效便民原则 政府对招标投标活动实施行政监督，无论是核准招标事项，还是受理投诉举报案件，都应当遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率，切实维护当事人的合法权益。 2.4.3行政监督的职责分工 我国招标投标行政监督职责分工的特点是由法律授权，分级管理。我国的立法中，一般都是在法律条文中直接规定主管部门。由于招标投标涉及领域众多，职责分工相对比较复杂，《招标投标法》第7条做了原则性授权规定：“对招标投标活动的行政监督及有关部门的具体职权划分，由国务院规定”。根据这一法律授权，国务院办公厅制定了《国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见的通知》，具体规定了国务院各部门的职责分工，同时，又授权“各省、自治区、直辖市人民政府可根据《招标投标法》的规定，从本地实际出发，制定招投标管理办法”，据此，各省级政府相继出台了一些相关规定，逐级确定有关职责分工。目前，各省级地方政府的有关职责分工基本都是参照国务院规定而确定的，只是在机构设置和具体分工方面各有特色。招标投标行政监督职责分工与行政管理层级相对应，中央和地方各级政府有关部门按照各自权限分级负责有关招标投标活动的监督工作。 招标投标活动的行政监督比较多，具体职责分工是以国务院有关部门的职责分工为基础划分的，主要有： （1）指导协调部门 由于招标投标行政监督部门很多，为了加强部门之间的协调配合，保障政令统一，提高行政监督合力，国务院指定国家发展改革委负责指导和协调全国招投标工作，具体职责包括：会同有关行政主管部门拟定《招标投标法》的配套法规、综合性政策和必须进行招标的项目的具体范围、规模标准以及不适宜进行招标的项目，报国务院批准；指定发布招标公告的报刊、信息网络或其他媒介等。同时，国家发展改革委也是重要的招标投标行政监督部门。国家发展改革委作为项目审批部门，负责依法核准应报国家发展改革委审批和由其核报国务院审批项目的招标方案（包括招标范围、招标组织形式、招标方式）；组织国家重大建设项目稽察特派员，对国家重大建设项目建设过程中的工程招投标进行监督检查。 (2）行业监督部门 按照国务院确定的职责分工，对于招投标过程中泄露保密资料、泄露标底、串通招标、串通投标、歧视排斥投标等违法活动的监督执法，分别由有关行业行政主管部门负责并受理投标人和其他利害关系人的投诉。按照这一原则，工业和信息、水利、交通、铁道、民航等行业和产业项目的招投标活动的监督执法，分别由有关行业行政主管部门负责。各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装项目和市政工程项目的招投标活动的监督执法，由建设行政主管部门负责。进口机电设备采购项目的招投标活动的监督执法，由商务行政主管部门负责。 此外，按照《政府采购法》规定，各级财政部门依法履行对政府采购活动的监督管理职责，政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法。审计部门依据《中华人民共和国审计法》（以下简称《审计法》）的规定，可以对政府投资和以政府投资为主的建设项目、国际组织和外国政府援助、贷款项目进行审计监督。监察部门依据《中华人民共和国行政监察法》（以下简称《行政监察法》）的规定，对有关行政监督部门及其工作人员实施招标投标行政监督进行行政监察。 2.4.4行政监普的内容 从监督内容看，政府针对招标投标活动实施行政监督主要分为程序监督和实体监督两个方面。程序监督，是指政府针对招标投标活动是否严格执行法定程序实施的监督；实体监督，是指政府针对招标投标活动是否符合《招标投标法》及有关配套规定的实体性要求实施的监督。具体内容包括： 1)依法必须招标项目的招标方案（含招标范围、招标组织形式和招标方式）是否经过项目审批部门核准。 2）依法必须招标项目是否存在以化整为零或其他任何方式规避招标等违法行为。 3)公开招标项目的招标公告是否在国家指定媒体上发布。 4）招标人是否存在以不合理的条件限制或者排斥潜在投标人，或者对潜在投标人实行歧视待遇，强制要求投标人组成联合体共同投标等违法行为。 5)招标代理机构是否存在泄露应当保密的与招标投标活动有关情况和资料，或者与招标人、投标人串通损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益等违法行为。 6)招标人是否存在向他人透露已获取招标文件的潜在投标人的名称、数量或可能影响公平竞争的有关招标投标的其他情况的行为，或泄露标底，或违法与投标人就投标价格、投标方案等实质性内容进行谈判等违法行为。 7）投标人是否存在相互串通投标或与招标人串通投标，或以向招标人或评标委员会成员行贿的手段谋取中标，或者以他人名义投标或以其他方式弄虚作假骗取中标等违法行为。 8)评标委员会的组成、产生程序是否符合法律规定。 9)评标活动是否按照招标文件预先确定的评标方法和标准在保密的条件下进行。 10）招标人是否存在在评标委员会依法推荐的中标候选人以外确定中标人的违法行为。 11)招标投标的程序、时限是否符合法律规定。 12）中标合同签订是否及时、规范，合同内容是否与招标文件和投标文件相符，是否存在违法分包、转包。 13）实际执行的合同是否与中标合同内容一致，等等。 2.4.5行政监督方式 《招标投标法》的实施，使审批事项大幅度精简，政府有关部门主要通过核准招标方案和自行招标备案，受理投诉举报、检查、稽察、审计、查处违法行为以及招标投标情况书面报告等方式，对招标投标过程和结果进行监督。同时对招标代理机构实行严格的资格管理制度。 （1)核准招标方案 按照《国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见的通知》有关规定，必须招标的项目在开展招标活动之前，招标人应当将招标方案报项目审批部门核准。项目审批部门对必须招标的项目核准的内容包括：建设项目具体招标范围（全部招标或者部分招标）、招标组织形式（委托招标或自行招标）、招标方式（公开招标或邀请招标）。招标人应当按照项目审批部门的核准意见开展招标活动。 按照《国务院关于投资体制改革的决定》的规定，我国对建设项目的审批实行分级分类管理。国家发展改革委和各省级发展改革部门都对其审批权限内的项目招标方案核准工作作出了规定。目前，国家发展改革委审批权限内的应当进行招标方案核准的项目有三类：一是国家发展改革委审批或者初审后报国务院审批的中央政府投资项目；二是向国家发展改革委申请500万元人民币以上中央政府投资补助、转贷或者贷款贴息的地方政府投资项目或者企业投资项目；三是国家发展改革委核准或者初核后报国务院核准的国家重点项目。各省发展改革部门审批权限内的项目实行招标方案核准的范围都是结合本地实际确定的，具体项目范围不完全一致。因此，招标人应当根据具体招标项目审批部门的规定，向有关部门申报招标方案核准。 (2）自行招标备案 按照《招标投标法》规定，依法必须招标的项目，具有编制招标文件和组织评标能力的，可以自行办理招标事宜，但是应当向有关行政监督部门备案。行政监督部门要对招标人是否具有自行招标的条件进行监督，一是防止那些对招标程序不熟悉、不具备招标能力的项目单位自行组织招标，影响招标质量和项目的顺利实施；二是防止个别项目单位借自行招标之机，进行虚假招标甚至规避招标。 （3）现场监督 按照《招标投标法》及有关配套规定，对招标投标过程的监督主要由县级以上人民政府有关行政主管部门负责。现场监督，是指政府有关部门工作人员在开标、评标的现场行使监督权，及时发现并制止有关违法行为。现场监督也可以通过网上监督来实现，即政府有关部门利用网络技术对招标投标活动实施监督管理。如商务部就是通过“中国国际招标网”对机电产品国际招标投标活动实施过程监督的，机电产品国际招标的各项程序都需要在“中国国际招标网”上进行。 (4）招标投标情况书面报告 根据《招标投标法》第47条规定，“依法必须进行招标的项目，招标人应当自确定中标人之日起十五日内，向有关行政监督部门提交招标投标情况的书面报告。”国家发展改革、财政、商务、建设等部门都对招标投标情况书面报告的内容及形式做出了具体规定。各部门的规定虽然因项目类型不同而有所差异，但报告的主要内容基本都包括招标范围，招标方式和发布招标公告的媒介，招标文件中投标人须知、技术条款、评标标准和方法、合同主要条款，评标委员会的组成和评标报告，中标结果等。行政监督部门通过这些内容对招标投标活动的合法性进行监督。 （5)受理投诉举报 《招标投标法》第65条规定：“投标人和其他利害关系人认为招标投标活动不符合法熟律规定的，有权依法向有关行政监督部门投诉。”另外，其他任何单位和个人认为招标投标活动违反有关法律规定的，也可以向有关行政监督部门举报。有关行政监督部门应当依法受理和调查处理。 （6）招标代理机构资格管理 按照《招标投标法》及有关配套规定，从事各类招标投标活动招标代理业务的中介机构都应当取得相应的招标代理资格，国家发展改革委、建设部、财政部、商务部、科技部、药品监督管理局和卫生部等有关部门分别负责各行业招标代理机构的资格认定，并对其招标代理行为进行监督管理。 （7）监督检查 监督检查是行政机关行使行政监督权最常见的方式。按照《招标投标法》及有关配套规定，各级政府行政机关对招标投标活动实施行政监督时，可以采用专项检查、重点抽查、调查等方式，有权调取和查阅有关文件、调查和核实招标投标活动是否存在违法行为。 (8）项目稽察 在我国的建设项目管理中，对于规模较大、关系国计民生或对经济和社会发展有重要影响的建设项目，作为重大建设项目进行重点管理和监督，国家还专门建立了重大建设项目稽察特派员制度。按照《国家重大建设项目稽察办法》规定，发展改革部门可以组织国家重大建设项目稽察特派员，采取经常性稽察和专项性稽察方式对重大建设项目建设过程中的招标投标活动进行监督检查。 （9）实施行政处罚 《招标投标法》及有关法律法规规章对招标投标活动中违法行为及行政处罚作出了具体规定，有关行政监督部门通过各种监督方式发现并经调查核实有关招标投标违法行为后，应当依法对违法行为人实施行政处罚。 |
