中国应建立海岸警卫队 结束"群龙闹海"乱像

中新网3月1日电 香港《大公报》1日刊出署名文章说，我国第一部加强海岛保护与管理、规范海岛开发利用秩序的法律海岛保护法，将于3月1日起实施。有关部门要以此为契机，推进海岛保护执法统一化，努力终结“群龙闹海”的海岛执法乱象。要树立海洋大国良好形象，统一海岛执法权，不妨组建统一的海岛执法机构，必要时组建中国特色的海岸警卫队。

文章摘编如下：

我国第一部加强海岛保护与管理、规范海岛开发利用秩序的法律《中华人民共和国海岛保护法》，将于3月1日起实施。有关部门要以海岛保护法的实施为有利契机，加快推进海岛保护执法的统一化，努力终结“群龙闹海”的海岛执法乱象。

据《法制日报》2月24日报道，我国第一部加强海岛保护与管理、规范海岛开发利用秩序的法律《中华人民共和国海岛保护法》，经十一届全国人大常委会第十二次会议审议通过，将于3月1日起实施。

颁布实施海岛保护法是我国海洋法制建设的一项重大成果，标志着我国海岛保护工作进入了全新阶段，将为进一步强化对海岛的生态保护，进一步促进海岛自然资源的合理开发利用，切实维护国家海洋权益，促进经济社会可持续发展奠定重要的法律基础。笔者认为，有关部门要以海岛保护法的实施为有利契机，加快推进海岛保护执法的统一化，努力终结“群龙闹海”的海岛执法乱象。

保护海岛十分重要

我国是一个海洋大国，拥有众多岛屿。在我国300万平方公里的辽阔海域上，大大小小的海岛犹如璀璨夺目的海洋明珠，蕴藏着富饶的水产资源、矿产资源、海洋空间资源以及风格独特的旅游资源。这些海岛在我国经济社会发展、海洋权益维护和国防安全等方面都有着十分重要的地位和作用，对其进行立法保护非常必要。

诚然，我国海岛管理体系不尽合理，长期以来形成“多龙治海”、“群龙闹海”的尴尬局面，海警、海事、海洋、边防、渔政、环保等涉海单位职能重叠，不可避免地导致执法效率低下。由于受部门利益驱使，资源类的利益大家争着抢，救助等公益类的大家往往互相推诿，严重影响了海洋执法的公信力。如何改变“群龙闹海”的窘境，是我们这样一个海洋大国必须尽快研究解决的现实问题。

我国是一个海洋大国，但海洋管理却颇为尴尬。多头管理，缺乏集中力量、高效运用的统一机制，边防、海警、海监、渔政、环保等部门各自执法。就我国现行海洋管理体制而言，海洋执法权分属于若干个部门，主要有国家海洋局、交通部海事局、农业部、海关总署和公安部边防局海警部队。此外，环保、军队、船舶检验等部门也履行着部分职能。

这种分散多头管理的机制存在着明显弊端：职责不清，执法权限凌乱；缺乏必要的横向联系，应对突发事件难以做到快速反应；资源分散使用，难以实现资源共享，难以集中财力、物力、人力购置现代化的海事装备；重复投资，海洋管理成本高；各自为政，执法效率低下；多头管理，国际交流合作困难。最为关键的是，海洋执法力量因部门分割而显得十分薄弱。

组建统一执法机构

笔者认为，“群龙闹海”的乱象归根到底是执法之乱，是执法主体、执法权限、执法行为之乱。要整治和终结“群龙闹海”的乱象，树立海洋大国的良好形象，就必须贯彻落实科学发展观，下决心统一海岛执法机制，统一海岛执法权，组建统一的海岛执法机构，必要时组建中国特色的海岸警卫队。

建议组建统一的海岛综合执法机构和队伍，整合海岛执法资源，整合海监、海巡、海关 海警、渔政等多头执法力量，统一负责维护海上治安、海上航行保障、海上交通安全、海难救助和海洋环境等工作，以理顺海上执法关系，协调海洋管理，提高海洋执法效益，切实维护国家的海洋权益。用一句通俗而又富有哲理的话讲，就是要对海洋综合执法机构和队伍实行“精兵简政”。

建立灵活高效的海上联合执法机制，经常性开展海上联合执法。在组建统一的海洋综合执法队伍尚有难度的形势下，建立海上联合执法机制，开展海上联合执法，不失为比较现实的海洋统一执法举措。实践证明，联合执法是目前情况下处理复杂案件比较理想的方式，通过海上联合执法既可降低行政成本，又能增强执法力度，提高执法效率。

可以预言，海上综合执法是我国海洋综合管理的一个现实而科学的努力方向。但海上综合执法又往往受制于现有的管理体制和立法，需要通过改革管理体制乃至修改法律来不断完善。

借鉴国外的“海岸警卫队”的合理经验，探索组建中国特色的海岸警卫队。近年来，不少中国专家提出了有关组建我们自己的海岸警卫队的建议，这一建议是值得研究、论证和探索的。

当今世界上运用“海岸警卫队”这种模式，监管本国领海和专属经济区水域的成功范例，首属美国的海岸警卫队。在美国，由海岸警备队对海上所有的违法行为进行统一监管，也就是说它们的海上执法队伍只有一支。美国海岸警卫队由美政府财政部开支和管理，不属于美国海军，只是一支海上执法维权的准军事力量。

更为重要的是，由这支非正规军出面处理涉及美国海洋权益的事件，少了浓烈的军事战争火药味，又可给外交斡旋留下余地，可谓一举两得。这既能集中本国所有的力量高效、统一地维护海洋权益，又能避免由海军炫耀武力出面执法的尴尬局面，难怪不少海洋国家纷纷模仿和效法。

从容应对各种挑战

近年来，侵犯我国海洋权益的非法活动频频发生，这种海上斗争颇为特殊，涉及外交、国际法以及军事力量的运用，既要保护好我国的海洋权益，又不可贸然引发武装冲突，更不能违背国际法准则。

如果我国能够组建具有中国特色的“海岸警卫队”，具备一支统一、高效的海上执法维权准军事力量，或许就能从容应对各种挑战。

“群龙闹海”的乱象归根到底是执法之乱，是执法主体、执法权限、执法行为之乱。唯有统一海洋执法机制，才能真正实现依法治海，才能彻底终结“群龙闹海”的乱象。(刘武俊)

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