申论热点：问责制

热点分析

　　行政问责制，又称行政责任追究制度，主要是指特定的问责主体通过一定的程序，针对行政机关及其公务员应当履行而没有履行相应的职责和义务的情况下，必须承担否定性后果的一种追究制度。作为民主制度的组成部分，行政问责就是通过各种方式让掌握公共权力的政府机关及其行政人员切实为其行为负起责任来，其实质在于防止和阻止政府机关及其行政人员滥用或误用公共权力。

　　当前我国行政问责制存在的问题有：

　　（一）职责不清和职能交叉，责任主体难以明确
　　行政问责制的一个重要的政治基础，就是对于每一个行政人员的权力与责任要有一个明确的划分，拥有清晰的责、权、利，合理地配置和划分行政权力。只有这样，才能提高政府的责任意识和管理水平，真正发挥行政问责制的作用。
　　由于目前我国政治体制和行政体制改革不到位,导致当前我国党政关系错综复杂，职责不清和职能交叉，使得责任落实和责任追究过程中责任主体难以明确。在追究责任时，相关部门相互推诿，出现谁都有责任，谁又都没有责任的情况；或者在问责中，问责客体具体应当承担什么责任，模糊不清。突出表现在党政之间、不同层级之间、正副职之间三个方面。
　　（二）以同体问责为主，异体问责相对薄弱
　　根据世界各国问责制的实践，问责制既需要同体问责，也需要异体问责，但关键在于异体问责。异体问责是一种更有效、更符合民主政治要求的问责方式，离开异体问责的行政问责制是苍白无力、缺乏持续性的。由于相关法律规定的缺失,我国目前的行政问责,以同体问责为主，主要是由党委和政府来实施行政问责,问责的制度依据主要是党的文件和行政机关的行政法规、规章及其他规范性文件，异体问责相对比较薄弱。虽有罢免制度,也主要是对已有违法犯罪行为的官员才实行等。这些都严重影响了行政问责的效果。
　　（三）问责范围过于狭窄
　　时下的问责实践，一些地方政府似乎更多停留在行政领导体系中，努力贯彻对上级负责、对权力负责的制度化，而在对法律负责、对公众负责、对权利负责的努力上有所欠缺。从我国实施行政问责制以来，追究了一大批行政官员，一些重大事故问责了相应的行政首长。但总的来看，我国的问责范围太小，主要表现为：一是行政问责仅仅停留在人命关天的大事上，对影响力、破坏力大的所谓“小事”却不问责。二是行政问责仅仅限于安全事故领域，对其他领域应担负领导过失责任的官员却不问责。三是行政问责只是针对滥用职权的违法行政行为，而不针对无所作为的行政行为。四是问责只是针对经济上的过失，而对政治等其他领域的过失却不问责。五是问责仅仅局限于执行环节而不问责决策和监督环节。
　　（四）行政问责制的相关法制不完善
　　目前，我国行政问责制的相关法制很不完善。虽然行政问责制适用的法规、条例有党的条例、中央和地方政府的法规,但这些规定大多责任标准过于笼统，存在着较大的自由裁量空间，在认定和追究责任的过程中,就不可避免地会出现处罚与责任不相适应的情况，不够科学；问责主体缺乏有效的监督制约机制,行政问责的决定权掌握在行政领导手里，容易受个人好恶和人为因素的影响；责任追究弹性较大,存在畸轻畸重、责罚不相适应的问题。这种缺乏法律保障和制度支撑的行政问责,最终可能导致问责流于形式。
　　（五）行政问责文化氛围没有形成
　　官本位思想的长期存在，使得很多官员思想深处依旧是官主民仆，官贵民贱，官贤民愚，也就造成了官员没有问责的习惯，老百姓因为“畏官”“惧官”心理，而缺乏问责的勇气，从而缺少了行政问责文化的根基与氛围。所以，在我国要追究权力者的责任，行使行政问责制并作出相应的处理，往往遇到各种各样的阻力。这种问责文化的缺失与落后也就阻碍了行政问责制的建设。
　　（六）行政问责的配套制度难以到位
　　推行行政问责制是一项复杂的系统工程，必须依靠各项改革措施的衔接配套，做到整体推进。当前由于配套制度还不完善、不到位，直接影响了行政问责制的顺利贯彻落实。如行政公开程序缺乏制度保障；缺乏科学的干部考核评价机制；被问责的行政主体救济与保障机制不完善等。

　　政策链接

关于实行党政领导干部问责制的暂行规定

　　第一章 总则

　　第一条为加强对党政领导干部的管理和监督，增强党政领导干部的责任意识和大局意识，促进深入贯彻落实科学发展观，提高党的执政能力和执政水平，根据《中国章程》、《党政领导干部选拔任用工作条例》等党内法规和《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国公务员法》等国家法律法规，制定本规定。
　　第二条本规定适用于中共中央、国务院的工作部门及其内设机构的领导成员；县级以上地方各级党委、政府及其工作部门的领导成员，上列工作部门内设机构的领导成员。
　　第三条对党政领导干部实行问责，坚持严格要求、实事求是，权责一致、惩教结合，依靠群众、依法有序的原则。
　　第四条党政领导干部受到问责，同时需要追究纪律责任的，依照有关规定给予党纪政纪处分；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。

　　第二章 问责的情形、方式及适用

　　第五条有下列情形之一的，对党政领导干部实行问责：
　　(一)决策严重失误，造成重大损失或者恶劣影响的；
　　(二)因工作失职，致使本地区、本部门、本系统或者本单位发生特别重大事故、事件、案件，或者在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件，造成重大损失或者恶劣影响的；
　　(三)政府职能部门管理、监督不力，在其职责范围内发生特别重大事故、事件、案件，或者在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件，造成重大损失或者恶劣影响的；
　　(四)在行政活动中滥用职权，强令、授意实施违法行政行为，或者不作为，引发群体性事件或者其他重大事件的；
　　(五)对群体性、突发性事件处置失当，导致事态恶化，造成恶劣影响的；
　　(六)违反干部选拔任用工作有关规定，导致用人失察、失误，造成恶劣影响的；
　　(七)其他给国家利益、人民生命财产、公共财产造成重大损失或者恶劣影响等失职行为的。
　　第六条本地区、本部门、本系统或者本单位在贯彻落实党风廉政建设责任制方面出现问题的，按照《关于实行党风廉政建设责任制的规定》，追究党政领导干部的责任。
　　第七条对党政领导干部实行问责的方式分为：责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职。
　　第八条党政领导干部具有本规定第五条所列情形，并且具有下列情节之一的，应当从重问责：
　　(一)干扰、阻碍问责调查的；
　　(二)弄虚作假、隐瞒事实真相的；
　　(三)对检举人、控告人打击、报复、陷害的；
　　(四)党内法规和国家法律法规规定的其他从重情节。
　　第九条党政领导干部具有本规定第五条所列情形，并且具有下列情节之一的，可以从轻问责：
　　(一)主动采取措施，有效避免损失或者挽回影响的；
　　(二)积极配合问责调查，并且主动承担责任的。
　　第十条受到问责的党政领导干部，取消当年年度考核评优和评选各类先进的资格。
　　引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务。
　　对引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，可以根据工作需要以及本人一贯表现、特长等情况，由党委(党组)、政府按照干部管理权限酌情安排适当岗位或者相应工作任务。
　　引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，一年后如果重新担任与其原任职务相当的领导职务，除应当按照干部管理权限履行审批手续外，还应当征求上一级党委组织部门的意见。

　　第三章 实行问责的程序

　　第十一条对党政领导干部实行问责，按照干部管理权限进行。纪检监察机关、组织人事部门按照管理权限履行本规定中的有关职责。
　　第十二条对党政领导干部实行问责，依照下列程序进行：
　　(一)对因检举、控告、处理重大事故事件、查办案件、审计或者其他方式发现的党政领导干部应当问责的线索，纪检监察机关按照权限和程序进行调查后，对需要实行问责的，按照干部管理权限向问责决定机关提出问责建议；
　　(二)对在干部监督工作中发现的党政领导干部应当问责的线索，组织人事部门按照权限和程序进行调查后，对需要实行问责的，按照干部管理权限向问责决定机关提出问责建议；
　　(三)问责决定机关可以根据纪检监察机关或者组织人事部门提出的问责建议作出问责决定；
　　(四)问责决定机关作出问责决定后，由组织人事部门办理相关事宜，或者由问责决定机关责成有关部门办理相关事宜。
　　第十三条纪检监察机关、组织人事部门提出问责建议，应当同时向问责决定机关提供有关事实材料和情况说明，以及需要提供的其他材料。
　　第十四条作出问责决定前，应当听取被问责的党政领导干部的陈述和申辩，并且记录在案；对其合理意见，应当予以采纳。
　　第十五条对于事实清楚、不需要进行问责调查的，问责决定机关可以直接作出问责决定。
　　第十六条问责决定机关按照干部管理权限对党政领导干部作出的问责决定，应当经领导班子集体讨论决定。
　　第十七条对党政领导干部实行问责，应当制作《党政领导干部问责决定书》。《党政领导干部问责决定书》由负责调查的纪检监察机关或者组织人事部门代问责决定机关草拟。
　　《党政领导干部问责决定书》应当写明问责事实、问责依据、问责方式、批准机关、生效时间、当事人的申诉期限及受理机关等。作出责令公开道歉决定的，还应当写明公开道歉的方式、范围等。
　　第十八条《党政领导干部问责决定书》应当送达被问责的党政领导干部本人及其所在单位。
　　问责决定机关作出问责决定后，应当派专人与被问责的党政领导干部谈话，做好其思想工作，督促其做好工作交接等后续工作。
　　第十九条组织人事部门应当及时将被问责的党政领导干部的有关问责材料归入其个人档案，并且将执行情况报告问责决定机关，回复问责建议机关。
　　党政领导干部问责情况应当报上一级组织人事部门备案。
　　第二十条问责决定一般应当向社会公开。
　　第二十一条对经各级人民代表大会及其常务委员会选举或者决定任命的人员实行问责，按照有关法律规定的程序办理。
　　第二十二条被问责的党政领导干部对问责决定不服的，可以自接到《党政领导干部问责决定书》之日起15日内，向问责决定机关提出书面申诉。问责决定机关接到书面申诉后，应当在30日内作出申诉处理决定。申诉处理决定应当以书面形式告知申诉人及其所在单位。
　　第二十三条被问责的党政领导干部申诉期间，不停止问责决定的执行。

　　第四章 附则

　　第二十四条对乡(镇、街道)党政领导成员实行问责，适用本规定。
　　对县级以上党委、政府直属事业单位以及国有企业、国有金融企业领导人员实行问责，参照本规定执行。
　　第二十五条本规定由中央纪委、中央组织部负责解释。
　　第二十六条本规定自发布之日起施行。

　　延伸阅读

党政领导干部问责走向法制化

竹立家

　　2009年5月22日中共中央政治局会议审议并通过的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，是对负有决策责任的“党政领导干部问责”的正式法规。随着酝酿已久的《暂行规定》出台，我国在制度层面基本完善了对公共权力控制与监督的责任追究、纪律追究、法律追究三大机制，对全面保证公共权力的运行质量和提高党的执政能力将起到重要作用，也将极大地推动社会主义政治文明和服务型政府的建设。
　　近几年来，随着一些“公共突发事件”曝光率增强和公共权力运行透明度提高，“官员问责”成为社会公众和媒体关注的热点，一些地方政府出台了相关的行政问责法规，把责任追究机制引入行政管理之中。但各地由于在行政问责范围、标准和程序上缺乏统一性、规范性和严肃性，也引起很大的争议。十七届中央纪委第三次全会提出：要“积极推行党政领导干部问责制，严肃追究给国家利益、公共利益和公民合法权益造成严重损害的行为”。这一表述为官员问责范围和标准提供了依据，《暂行规定》的出台，是使“党政领导干部问责”步入法制化的重要步骤。
　　首先，问责的对象范围或客体是负有领导和决策责任的“党政领导干部”。与以往“问责”基本上是行政系统内部问责的方式不同，《暂行规定》明确地把党委系统也纳入问责体系，把问责的范围覆盖到政府和党委两个系统，消除了以往只在行政系统问责、而同样负有领导和决策责任的党委系统却置身事外的疑虑，使问责更加规范合理。同时，问责的对象是各级各类党政系统“负有决策领导责任”的“领导干部”，而不是承担事务性工作的全体公务员。公务员在执行事务工作过程中违纪违法，按照公务员法及相关法律和纪律处分条例规定执行。例如，某公务员开会睡觉，有纪律处分条例，该怎么处分就怎么处分，与问责无关，不能用问责制代替纪律和法律追究。从国际惯例来看，问责制属于政治层面的制度安排，而不是法律层面的制度安排，那些负有决策及政治责任的官员是问责的主要对象，如果随意扩大问责的范围，就可能造成问责混乱和不严肃的后果。
　　其次，问责制是对负有决策领导责任的官员从政过程及公共权力使用过程的“不作为、无作为、作为不力、乱作为”的控制和监督。目的是对那些可能“庸、懒、无德行、无政治责任品格”的官员适时监控，使他们在从政过程中不敢懈怠。否则，他们对自己的行为要负政治责任、道德责任和行政责任，必须引咎辞职或勒令辞职。至于那些胡作非为而触犯党纪国法的官员，则应该按照相关的纪律处罚和法律法规处理，负有相应的法律责任和纪律责任。例如，报载德国某市规定，乘坐公交车时必须为60岁以上的老人让座，而市长本人一次乘车时由于专心看报，没有注意到身边站着一位老妇人，而没有让座，结果被一位市民拍照送到电视台曝光，引起市民不满，最后引咎辞职。市民认为这样一位没有爱心、没有道德的人当市长，公众实在不放心，不能指望他照顾好公众利益，更不能成为公众的楷模，他必须为自己身为市长的行为负起“道德责任”，必须辞职。这就是“问责制”的实质，要“权责一致”，领导必须承担更大的政治、道德和行政责任。
　　再次，负有决策和领导责任的官员被“问责”以后，无论是勒令辞职还是引咎辞职，在现代民主政治体制下，政治生命基本到此为止，复出的可能微乎其微，要重新取得公众的信任很难。否则，问责制对那些政治和道德责任心不强的官员就没有威慑力，就起不到法规应有的效力，失去了应有的严肃性。一个人敢于蔑视“公共权力”的重大责任，特别是政治责任和道德责任，拿党、国家、社会和人民的重托当儿戏，公权不作为或乱作为，证明这个人基本丧失了为公共利益献身的“公共精神”，也丧失了在任何公共岗位工作的政治和道德素质，不适合再谋“公职”。近期，社会和媒体热议被问责官员异地复出问题。有人说某某被问责官员是“学习型”官员或“有能力的人”等，不用浪费人才了，这种观点没有真正理解问责制的实质。问责制的实质不是一个人的“才”，而是掌握“公共权力”的官员的“责”。是对“公共权力”的责任与敬重，是对公共利益的负责精神。从已经发生的重大公共事件的典型案例来看，被问责的官员大多缺乏政治责任心、道德责任心和行政责任心，失去民心和社会公信力，复出会给政府形象造成不良影响。
　　最后，关于“问责”主体问题，主要有体制内监督和体制外监督两个方面。体制内监督包括党内监督、人大政协监督等，体制外监督包括社会公众和媒体舆论监督。我们知道，问责制作为一种政治层面的制度设计，主要目的不是要“问责”几个官员或“事后问责”，而是要在负有领导和决策责任的“党政领导干部中”确立责任和忠诚意识，忠诚于党、国家和人民的事业，勤勤恳恳、兢兢业业、勇于负责，通过自己的工作实践“立党为公、执政为民”的宗旨。问责制的目的是促进和鼓励领导干部“事前负责”，增强政治、道德和行政责任意识，增强正确行使“公共权力”意识。为了实现这一目的，除了体制内的教育和监督以外，社会公众和媒体舆论的监督有着不可替代的作用，只有把公共权力摊在阳光下，公共政策的决策和执行民主透明，一些持有“公权”的领导干部才不敢懈怠，才会心里装着群众，才会积极负责。国外“问责制”的一些实践经验表明，社会公众和媒体舆论对有效地推行问责制起到了决定性的促进作用，对增强“问责官员”的责任意识、法治意识、道德意识、公权意识、勤政意识和效能意识等起到了重要作用。因此，在我国实行“领导干部问责”，要注重发挥两个“问责主体”的作用，只有这样，才能有效地控制和监督“公共权力”的运行。
　　“问责制”是我国政治体制改革的重大创新，为正确行使“公共权力”提供了制度上的保证。随着《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》的出台和我国党政领导干部问责走上规范化和法制化轨道，必将对治理“庸官”、“懒官”，改变官场不良风气起到积极的促进作用。只有对党、国家和人民负责的官员多了，我们的社会主义事业才能兴旺发达，人民才能安居乐业，社会才能长治久安，我们党的执政地位才能巩固。