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证券从业考试综合知识辅导:我国公益信托制度现状及问题

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思念蓉 发表于 2010-8-20 16:03:09 | 显示全部楼层 |阅读模式
 在我国从事公益事业可供选择的组织形式
  在中国,个人或者组织要从事公益事业,有以下几种组织形式可供选择。  
  一者,社会团体法人。1998年《社会团体登记管理条例》第2条规定,“本条例所称社会团体,是指中国公民自愿组成,为实现会员共同意愿,按照其章程开展活动的非营利性社会组织。”社会团体是基于公民结社自由权的社团。二者,基金会。2004年以前,基金会是作为社会团体法人存在的。但自1998《社会团体登记管理条例》将社会团体定义为成员制的社团后,基金会已经无法在逻辑上成为社会团体的一种类型。2004年《基金会管理条例》将基金会定义为“利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产,以从事公益事业为目的,按照本条例的规定成立的非营利法人。”可谓正本清源。三者,民办非企业单位。1996年,中央从完善我国社会组织管理格局的角度出发,决定把民办事业单位交由民政部门进行统一归口登记,称为民办非企业单位。1998年的《民办非企业单位凳记管理暂行条例》中第一次从法律上确立了这一组织形式。  
  社团法人是一种以成员为特征的非营利组织,这与公益信托有本质上的区别。民办非企业单位是指利用非国有资产举办的,从事非营利性社会服务活动的社会组织。例如民办学校、私营医院等。与此不同的是,公益信托并不要求一定得从事社会服务活动,大部分是为社会公益事业直接提供资金支持。  
  我国《民法通则》将法人分为机关法人、事业单位法人、社会团体法人和企业法人四种类型,目前尚不存在财团法人之说,也就没有相对应的制度。但是葛云松先生在比较了我国基金会与法人型民办非企业单位与国外财团法人之后,得出结论:“我国的基金会与民法非企业单位法人制度与同外的财团法人制度的确存在一些差异。但是除了在若干问题上范围较窄、若干细节规定上有些区别或者缺乏规定外,并没有根本性的不同。”可以将我国的基金会和法人型民办非企业单位进行制度上的整合,建构起我国的财团法人制度。  
  关于公益信托与财团法人之间的一般区别,本文在前面已经有所涉及,不再赘述。不可否认的是,我国基金会在筹建资金,从事社会公益活动方面取得了很大的成果。以青少年基金会为例,仅希望工程一项在短短十余年间累计接受海内外捐款18.4亿元,使229万名儿童重返校园,建起了7800多所希望小学,被誉为“中国非营利组织公益组织品牌”。但是纵观目前法律规定,我们发现:  
  一者,在我国设立基金会的条件比较苛刻,主要体现在资金要求上,全国性公募基金会的原始基金不低于800万元人民币;地方性公募基金会的原始基金不得低于400万元人民币;非公募基金会的原始基金不得低于200万元人民币。公益信托没有起始资金的限制,只要求有确定的信托财产即可,更有利于吸纳社会上闲散资金从事公益事业。另外,基金会的设立程序比较繁琐。  
  二者,在运行成本上,基金会要求配备专职人员(包括理事、监事、秘书长等),确定固定住所,而公益信托的具体运营由受托人来进行,除此之外,只需要设立信托监察人即可。  
  三者,基金会在实现资产保值、增值方面有诸多限制。《基金会管理条例》第2条明确基金会是从事公益事业为目的的“非营利法人”。第28条没有具体规定基金会所能从事的营利活动,而只是原则性地规定,基金会应按照合法、安全、有效的原则实现基金的保值、增值。“合法要求”是指基金会必须符合以下规定:1990年8月的人民银行总行颁发的《基金会稽核暂行规定》要求各地对基金会“以盈利为目的的经营活动,如直接投资、经商办厂、借贷资金等”进行检查纠正。1995年4月人民银行总行下发的《关于进一步加强基金会管理的通知》中要求“凡经营管理企业及其他营利性经济实体的基金会,要限期清理并作出适当处置”;而且“基金会基金的保值及增值必须委托金融机构进行。”同时根据目前基金会条例第29条规定,公募基金会每年用于从事章程规定的公益事业支出,不得低于上一年总收入的70%;非公募基金会每年用于从事章程规定的公益事业支出,不得低于上一年基金金额的8%。这些强制性比例的规定从一定意义上是为了促使基金会实现发展公益事业的宗旨,确保对公益事业的投入。但是这样规定的缺陷在于缺乏可操作性,而且在一定程度上致使基金会投资行为受到极大限制。  
  所以,即使我们已经有社会团体法人、基金会、民办非企业单位三种模式供民众选择以从事公益事业,但是依然无法满足所有的需要。信托法中对公益信托的规定无疑是另外一种选择途径。  
  现实中的公益信托雏形运作及其存在问题
  尽管诚如本文开篇所言,截至2008年5月,我国尚无公益信托的成功尝试。汶川地震之后,“西安信托5.12抗震救灾公益信托计划”以公益信托方式推进灾区的教育事业,被视为真正意义上的公益信托在我国的尝试。但是在实践中存在不少公益信托的雏形:  
  1.在一些基金会内部设立公益基金  
  例如在青少年发展基金会中,设有中国青基会公益纪念基金。该基金以长期资助青少年发展事业为宗旨,接受捐赠人的捐赠,捐赠人获得基金的命名权。共分为四种类型:创始基金、专项基金、遗产基金和公共基金。还有类似“希望工程——金龙鱼农民工助学基金”、“濮存昕爱心公益基金”等专项公益基金。目前在红十字会下设立的“李连杰壹基金”也是一个典型个案。  
  2.我国目前存在大量的公益基金,例如教育基金、扶贫基金、助残基金、劳保基金、医疗保险基金、养老基金等  
  但是问题在于这些基金大多被各主管部门分割控制。而且主管部门大多为国家行政机关,缺乏必要的资金运作经验、技术和专业人才,无法实现专业管理和专家理财,资金运作行政色彩浓厚,不接受严格的金融监管,资金运作效率低下,甚至被挪用、盗用,无法实现基金预定的保值增值和安全的目标。  
  3.各大院校所设立的各种奖学金、助学金、科研基金等  
  这类奖(助)学金、奖教金和专项课题研究基金大多为社会公众向高校捐赠设立。一般设立在各高校的校友会之下,设有一定的管理方式和管理机关。例如北京大学制定的《北京大学设立奖学金的管理规定》中就有如此规定。  
  4.在特定情况下筹款设立的特定账号  
  例如同一届的毕业生、或者同乡等为了某一特定目的(例如为了相互帮助,尤其是救助遭遇不幸的同学的目的)而设立一个账号;或者为某个重症病人专门设立的账号等。这可能是管理最为松散的一种形式。
  这些情形的存在无疑表明了现实的一种需要。但是这些“公益基金”无不存在管理和运营上的问题。为什么不能依照信托法中的相关规定来进行规制呢?原因主要在于:  
  第一,信托法中规定了公益信托的原则和一般规则,但是却没有明确相关事项,导致法律规定缺乏操作性而难以适用。按照信托法的规定,公益信托管理中很多事项,例如公益信托的设立和确定、公益信托受托人的辞任、受托人的变更、公益信托的检查、公益信托目的的变更、公益信托的终止等都需要管理机构的批准和监督;但目前尚未确定究竟由哪个政府部门作为公益事业管理机构,致使公益信托的设立和管理无从谈起。  
  第二,国家没有为公益信托提供税收优惠政策。信托法第61条只作了原则性规定:“国家鼓励发展公益信托。”但是具体鼓励发展公益信托的措施,例如税收措施还没有出台,在一定程度上影响了个人和组织设立公益信托的积极性。当然民众对于信托的陌生感也是原因之一。  
  但是无可否认的是,公益信托制度值得在实践中进行尝试和推广。根据前文分析,信托制度(包括公益信托制度)引入大陆法系,尽管存在一定的理论争议,但是并不构成障碍,而且公益信托制度在发展公益事业方面所存在的功能上的不可替代性,符合我国现实需要。同时,信托制度在中国已经历了二十多年的实践,积累了有益的经验;而且正如前文所述,现实中所存在的公益信托的雏形也为公益信托的发展进行了有益的探索。再者,理论界对此领域的研究也日益增多,相关立法和配套制度也在紧张制定之中,而日本、韩国和我国台湾地区对于这一制度的成功移植的经验也值得我们借鉴和参考。
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