“洋教练”助力中国经济改革

一批批的外国智囊，正在不断出入中国，为中国的经济官员们提供各种改革的技术支持。但探讨的方向、范围、最终政策建议采用与否，则掌握在中国手中。
作者: 南方周末记者 胡贲 实习生 寇爱哲 发自北京
本周，在北京东郊一个名为“国家社保能力建设中心”的地方，来自全国二十多个省区市的一百多名社保经办机构的官员齐集一堂。专程前来的十几位不会说中文的欧盟国家社保专家，正在向这些中国的社保官员们介绍欧洲的社保预算管理经验。
这个2007年建成的“国家社保能力建设中心”占地广阔，拥有内部宾馆、两个食堂、多栋教学楼和办公楼，甚至家属院。如今来此培训的学员称其为“中国社保事业的最高学府”，而这些都只是“中国—欧盟社会保障合作项目”4年来开展活动的一部分。
这个庞大的“中国—欧盟社保合作项目”启动于2006年4月，由中国和欧盟双方各投入2000万欧元。项目目标的官方表达冗长而晦涩，简单概括主旨就是通过提供欧盟方面的技术和经验帮助中国政府提高养老、医疗、失业保险等方面的政策开发能力和管理水平。
“中国的社保体系和欧盟有很多相似之处，虽然有中央的货币政策，但是各地方政府的开支和社保等财政政策都相对独立。我们都知道希腊的危机，整个欧洲要为希腊破产的社保开支和财政埋单，中国的情况也类似，富裕地区需要向贫困地区转移支付。”中欧项目国际专家组组长肖克说。
中国的改革一直在借鉴“西方发达国家的经验”，但又保有自己的“中国特色”。与中欧项目类似，中国与联合国、世界银行、英国国际开发署等其他国家和机构，都在从事类似的合作项目。一批批的外国智囊，正在不断出入中国，为中国的经济官员们提供各种改革的技术支持。但探讨的方向、范围、最终政策建议采用与否，则掌握在中国手中。
海外“老师”
国际专家直接参与中国改革的政策建议，最早可上述至1980年代，包括斯蒂格利茨、米尔顿·弗里德曼等一批经济学家，都曾作为中国政府的特邀经济顾问参与中国改革的探讨。1988年，弗里德曼甚至专门给当时的总书记写了一封信，其中所提到的主要经济政策，比如放松外汇管制、反通胀、“价格闯关”，“国退民进”等都在后来的十多年里部分或全部实现。
1990年代晚期以后，随着中国改革逐渐形成自己的模式，再召开的有关中国改革的国际研讨会，已少有制度设计层面的变化。可资借鉴的外部经验，更多的体现在技术层面。比如已经开展近10年的“国库收付制度改革”。这项分税制改革以来对中国财税体系最大的变革，来自于时任财政部副部长的楼继伟与台湾“经济腾飞之父”、1970年代任台湾“经济部长”的李国鼎的一段交往。
1993年，当时的国家体改委、财政部、世界银行联合召开一个重要的国际研讨会。已先接受邀请的国际知名学者刘遵义向当时在国家体改委的楼继伟建议邀请李国鼎与会，请他着重介绍台湾的做法。而据楼继伟撰文回忆：“国鼎先生在讨论过程中言语谨慎，话语不多。会后，我向他请教，他却滔滔不绝。”
1998年，已调任财政部的楼继伟正苦于无法解决中国传统国库制度中的“重大缺陷”，“是年12月，我收到国鼎先生签名送来的《李国鼎口述历史》，拿到这本书，我敏感地翻到第八章‘国库集中支付制度’一节，得知他曾经在台湾主持的‘国库’制度改革获得成功，大喜过望，即提笔写信请教。”
次年2月，李国鼎亲笔致函楼继伟，附上1997年5月他发表的文章《国库集中支付制度之推展及成果》。
此前，楼继伟已经在寻觅类似资料，但这些发达国家推行现代国库制度经年累代，“资料零散，往往只涉及某一发展过程的片段。相比之下，国鼎先生系统性阐述的文章弥足珍贵”。 楼随即将该文报请时任财政部部长的项怀诚。
楼继伟提到，项怀诚足足研究一周有余，批示数百言。项在批示中说，中国也应实行国库集中支付制度，这是财政体制根本性的改革。
有了此文的线索，财政部又从互联网上广泛搜集到一些国家类似制度的推进情况，开始设计试点方案。“为了更加深入了解其它国家和地区的经验，我部邀请得力专家来北京介绍情况。”而类似的交往，尤其是在财税社保制度方面的中外交往，在此后日益频繁起来。
你建议，我主导
国际专家们带来的国际经验的定位准确说是作为“政策建议”，尤其政府间和与国际组织的合作项目，因为外交敏感性，外方更强调其“中立”、“客观”的立场，联合国开发计划署驻华代表处国别主任南书毕特别强调了这一点——联合国开发计划署与财政部正合作开展一个名为“中国促进减贫的财税改革能力建设”项目，总投资1030万美元——这些钱大部分来自于英国政府的捐赠。
南书毕介绍说，联合国开发计划署与中国财政部等相关部门多年以来就有良好的合作关系。而这一项目从一开始就和财政部密切沟通，了解中国的需要，联合国负责为之提供支持。“联合国并不希望我们的活动被认为有‘游说’的倾向，我们乐于倾听每个国家本身的需求”。
该项目的每一个分领域的协调人和报告执笔人，都由合作双方商议决定。目前主要为中国学术机构的专家牵头，联合国则主要负责国际支持。
而上文提到的中欧社保改革合作项目，也是由人保部的国际合作司负责整个项目的联络和沟通。项目的外方专家格雷森·克拉克说，“项目的每一次外出考察，我们所能获得所有有关中国社保体系的信息，都由国际合作司安排。”他笑称，“国际合作司的安排非常周密，有时候太周密了。”
中欧合作组在运作方式上，除了遵守中欧之间签署的合作备忘录中所规定的内容以外，更多地是尊重中方意见。
比如本次社会保险预算化管理国际研讨会，其具体缘起于总理在今年的“政府工作报告”中提到了社保基金的预算管理，而分管的国务院领导则对此作出了批示。“人保部找到我们，希望我们能组织一次研讨会。”中欧项目国际专家组组长肖克说。
于是，国际专家组与欧洲各国的有关专家联系，分别从爱沙尼亚、奥地利、法国、英国、荷兰等国请来了相关专家。
不过外国专家抵达以前，中国的与会代表们单独开会，介绍了中国社保预算管理试行方案的主要内容和结构——这一部分内容也是所有会议材料中仅有中文，没有中英双语的材料。
国际经验，中国水土
从项目名称就能看出，近年来中外的类似交流，更倾向于“执政能力建设”。上述几个项目中，中方的要求也多集中于此，但技术层面的学习并不容易。
比如已经推进了10年的“国库统一支付改革”，其从研究到试行就耗时长达三年。经多年努力，目前虽然已经普遍覆盖了地级以上城市，但依然无法覆盖所有的预算单位。
而根据一份财政部纪检组的调查报告显示，其重要原因就在于，“有的地方和单位片面认为是财政部门收权，会削弱本部门的管理职责和资金运作权，影响部门利益，以改革不够成熟、不完善等借口拖延改革。”
而联合国开发计划署与中国合作的财税能力建设项目，在长达4年的周期里，联合国最大的自豪就是帮助中国政府引入了新的、符合世界银行推荐标准的预算科目制度。在此之前，中国政府的预算科目还不符合现代财务制度规范——即使不考虑公开的要求，也不能满足政府内部的监督和信息反馈。
而其中另外的项目，比如联合国大力支持的“物业税改革试点”，联合国组织专家提供了许多方案，但基于中国目前的政治实际，相关改革方案暂时还难以被采用——从2005年开始，物业税改革在全国多个城市试点“空转”，至今已过去5年了。
中欧社保改革合作项目的外方专家格雷森·克拉克是位资深的财务管理专家，在来中国之前，他曾经作为越南政府的顾问替越南设计医疗保险体制改革的制度框架。“从去年开始我们就讨论要进行预算化管理，因为这是一切社保基金管理的基础……没有足够详细和有效的预算，根本无法预知社保的钱花到哪里去了、为什么要花，以及能否节省。”格雷森·克拉克说。
他们也在推动统筹规模的提升。但现实问题是，目前中国从去年开始做到的“省级统筹”，只是在省内建立了“调节基金”，某个县有结余了上缴，用于补充另外不足的县——这样的做法并不能把各个县之间的社保信息统一起来，实际上还是无助于测算未来的社保可能面临的风险。
格雷森·克拉克认为，即使在“上海社保案”之后，挪用社保资金被严查，各个县级地方政府还是不愿意交出社保资金的控制权。事实上，他们不需要挪用社保资金——只要他们能决定把这笔钱存在哪个银行，就能从哪个银行贷到更多的信用贷款，甚至不必要用社保资金作为抵押。而一旦上交控制权，上述便利就大打折扣了。
而这一切，又都不是单纯技术层面的努力能解决的问题。
(本文来源：南方周末 )